山东省某地级市为吸引投资，优化投资环境，决定将破烂残旧、影响市容的书报亭折旧换新。市政府为此专门制定了《山东省×市关于优化投资环境、整顿市容市貌的决定》，并委托“某市报刊零售整顿工作领导小组”负责拍卖新书报亭的经营权事宜。20 1 2年7月1 3日，“领导小组”依据该《决定》对该市200多个新书报亭以拍卖经营执照的方式进行拍卖，价高者得。拍得新书报亭执照的人，可以获得5—7年的经营权。通过拍卖，成交的最高价格达到了7.2万元，平均每个书报亭的成交价为1.7万元。拍卖结束后，有33户书报亭原经营者流标，20多户原经营者没有参加投标。市政府认为通过拍卖，可以把书报亭这种社会资源重新分配；而书报亭原经营者对此很不满。他们称2008年9月1日取得经营权时，经过了土地局、规划局等各个部门的审批，五证齐全，每年也按时缴纳各种税费，是合法经营。而且经营权到2012年9月1日才到期。书报亭原经营者欲寻求法律途径以保障自己的合法权益。
问题：
1．本市市民李某得知拍卖消息后欲申请书报亭的经营执照，他能否以传真形式向有关部门递交申请材料？
2．市政府委托“领导小组”负责拍卖事宜是否合法？
3．书报亭原经营者若以《决定》违法为由要求法院撤销，人民法院应如何处理？
4．若书报亭原经营者申请行政复议，能否要求复议机关一并对《决定》的合法性进行审查？
5．书报亭原经营者是否有权要求听证？
6．本案中，市政府收回书报亭原经营者的经营权是否合法？
【参考答案】
1．李某可以通过传真的方式递交申请材料。
2．市政府委托“领导小组”负责拍卖事宜不合法。因为“领导小组”无行政主体资格，不能成为行政许可的实施机关。
3．人民法院不予受理。因为《决定》是抽象行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。
4．书报亭原经营者能要求复议机关一并对《决定》的合法性进行审查。根据《行政复议法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。
5．书报亭原经营者有权要求听证。根据《行政许可法》的相关规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关应当告知申请人及利害关系人有要求听证的权利。书报亭经营权的收回涉及原经营者的利益，他们有权要求听证。
6．市政府收回原经营权的行为不合法。依据信赖保护原则，公民依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不能擅自改变已经生效的行政许可。
【法理分析】
1．《行政许可法》第29条第1款、第3款规定：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容……行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。"这也是行政许可便民原则的体现。本案中，李某可以以传真方式递交申请材料。
2．《行政许可法》第24条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。”由此可知，行政许可的委托具有以下特征：(1)委托关系的一方当事人——委托方，是拥有行政职权的行政机关；(2)委托关系的另一方当事人——被委托方，只能是行政机关；(3)委托关系成立以后，被委托的行政机关只能以委托方的名义代行委托方的职权，行为效果由委托方承担。本案中，“领导小组”是市政府组建的一个临时机构，不是行政机关，不具有行政主体资格。市政府不能委托它负责拍卖新书报亭的经营权，因此，市政府委托“领导小组”负责拍卖事宜不合法。
3．《行政诉讼法》第1 2条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”本题中的《决定》即属于第2项规定的抽象行政行为。之所以将抽象行政行为排除于人民法院的受案范围，主要考虑到以下因素：(1)依照宪法和有关组织法的规定以及我国人民代表大会的政治制度，确认行政机关抽象行政行为是否合法，是否予以撤销、改变的权力属于国家权力机关和上级机关，人民法院无此权力。(2)抽象行政行为一般情况下不会直接侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，它需要通过具体行政行为的转化才会影响相对人权益。值得注意的是，抽象行政行为不可诉，并不等于法院对抽象行政行为没有审查权。是否可诉和能否审查是两个不同的概念。《行政诉讼法》中有关“参照规章”的规定，实际上赋予法院对规章及规章以下的规范性文件的审查权。
4．《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。"由此可知，对“行政规定”审查申请应具备以下条件：(1)行政规定必须是具体行政行为的依据；(2)必须与行政复议一并提出；(3)范围有限，不包括国务院的行政法规、决定和命令，部门规章和地方政府规章；(4)相对人要求进行审查的只能是抽象行政行为的合法性，不包括适当性。本案中，“领导小组”的拍卖行为的依据是《山东省×市关于优化投资环境、整顿市容市貌的决定》，若书报亭原经营者认为此《决定》不合法，可以在申请行政复议时一并向行政复议机关提出对该《决定》的审查申请。
5．《行政许可法》第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第47条第1款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。"本案中，该市作出的收回书报亭经营权决定，涉及原书报亭经营者的切身利益。该市政府应当首先告知利害关系人有要求听证的权利，利害关系人要求听证的，市政府应当举行听证。
6．行政法上信赖保护原则的基本含义是：当公民信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为不得任意撤废。如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿。《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”这是信赖保护原则在行政许可中的体现。第7条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”本案中，书报亭原经营者的经营权合法，而且还没到有效期限。在没有出现法律规定的特定事由时，市政府不能擅自改变已经生效的行政许可。市政府违法撤回行政许可的行为损害了原经营者的合法权益，他们有权要求赔偿。
